Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist ein umfangreiches Steuerungs- und Finanzierungsinstrument für die europäische Landwirtschaft und auch den Umweltschutz in der Landwirtschaft. Aus Sicht des UBA sollte die GAP konsequent nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen“ ausgerichtet werden, um starke Anreize für Umwelt- und Naturschutz zu setzen.
Was ist die GAP?
Die GAP beeinflusst und gestaltet die Agrarpolitik der verschiedenen Mitgliedsstaaten in großem Maße mit – über die europäischen Agrarsubventionen und die Regelungen, nach denen sie ausgezahlt werden. Sie ist einer der am stärksten gemeinsam abgestimmten und der finanziell am besten ausgestattete Politikbereich der EU und trat 1962 in Kraft. Ziele und Grundsätze sowie die finanzielle Ausstattung des gesamten europäischen Agrarsektors werden auf EU-Ebene geregelt. Alle sieben Jahre werden Grundsätze und Finanzmittel mit Blick auf die sich wandelnden Lebensverhältnisse und Herausforderungen angepasst.
Würden diese Gelder konsequent für Agrarumweltschutz nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“ eingesetzt, könnten sie heute bestehende Umweltprobleme der Landwirtschaft deutlich mindern. Aktuell werden die Potentiale aus Umweltsicht bei weitem nicht ausgeschöpft.
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Welche Ziele verfolgt die GAP?
Die GAP soll eine zukunftsfähige europäische Landwirtschaft sicherstellen und verfolgt von Beginn an bis heute fünf Ziele:
- die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern,
- der landwirtschaftlichen Bevölkerung ein angemessenes Einkommen zu sichern,
- die Märkte zu stabilisieren,
- die Versorgung mit Lebensmitteln sicherzustellen und
- für angemessenen Preise für die Verbraucher zu sorgen.
Die Ziele stehen zum Teil in Konkurrenz zueinander. Besonders deutlich wird dies bei den Zielen zwei und fünf: Einerseits sollen Landwirtinnen und Landwirte ausreichend verdienen, andererseits sollen Verbraucherinnen und Verbraucher angemessene – das bedeutete vor allem in der ersten Jahren niedrige – Preise zahlen. Die Agrarsubventionen dienen dazu, die Lücke zwischen solchen sich widersprechenden Zielen zu überbrücken.
Heute gelten die fünf Ziele der GAP zum Teil als erfüllt, insbesondere der bei der Einführung der GAP bestehende Hauptzweck: die Erzeugung großer Nahrungsmittelmengen für die Ernährung der Bevölkerung. So wurden in den vergangenen Jahren weitere Ziele festgelegt:
- der Schutz von Umwelt und Klima,
- die ländliche Entwicklung und
- der Tierschutz.
Aus Sicht des Umweltbundesamtes sollte der gesamte Zielkatalog auf den Prüfstand gestellt werden. Anhand der gesellschaftlichen Bedürfnisse soll entschieden werden, welche Ziele weiterhin verfolgt und welche neu hinzugenommen werden.
Wie hat sich die GAP in den letzten Jahrzehnten entwickelt?
In den Anfangsjahren der GAP stand die Effizienzsteigerung der Landwirtschaft im Vordergrund. Um die Bevölkerung in der Nachkriegszeit ausreichend mit Nahrungsmitteln zu versorgen, sollte mehr produziert werden. Deshalb gab es für Agrarprodukte gekoppelte Zahlungen: Je mehr produziert wurde, desto höher fielen die Subventionen aus. Dies führte zu einer hohen Überproduktion, die in „Milchseen“ und „Butterbergen“ endete.
Um die Überproduktion in den Griff zu bekommen, gibt es seit 1992 von der Produktion entkoppelte Direktzahlungen (aus der sogenannten ersten Säule, siehe auch „Wie funktioniert die aktuelle GAP?“). Sie bemessen sich an der landwirtschaftlichen Fläche der Betriebe: Je mehr Fläche, desto höher die Direktzahlungen. Damit soll das Einkommen der Landwirte und Landwirtinnen unterstützt werden.
Mittlerweile zeigt sich, dass die Direktzahlungen in Milliardenhöhe ihr Ziel häufig verfehlen. Über die Hälfte der Landwirtinnen und Landwirte hat das bewirtschaftete Land gepachtet. Die hohen Direktzahlungen kalkulieren die Landbesitzerinnen und –besitzer häufig bei der Pacht ein. So verfehlen die Direktzahlungen den Zweck der Einkommenssicherung der Landwirtinnen und Landwirten oftmals. Zudem sind die Zahlungen kaum an Bedingungen (z.B. Umweltschutzauflagen) geknüpft, sondern werden pauschal nach Fläche ausgezahlt.
Brauchen wir EU-Subventionen für die Landwirtschaft?
Eine gemeinsame Agrarpolitik in der EU ist grundsätzlich sinnvoll, da sie einheitliche Standards für alle EU-Mitgliedsstaaten vorgibt und sich Produktionsbedingungen in den verschiedenen Ländern angleichen. Das sorgt für fairere Marktbedingungen. Gleichzeitig werden aber auch die Möglichkeiten, auf Kosten von Umwelt, Klima und Tierwohl zu produzieren, eingegrenzt. Auch Agrarsubventionen sind sinnvoll – sofern sie Leistungen der Landwirtschaft für die Gesellschaft honorieren. Bei der aktuellen Förderpolitik ist dies mit Blick auf die Umweltleistungen nicht in ausreichendem Maße der Fall.
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